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淺談行政法人化/黃舒屏、黃依偉
壹、前言

  2001年新政府上台一年多,即宣示多項政府改造的決心,並成立政府改造委員會朝「去任務化」、「地方化」、「法人化」、「委外化」四大方向同步進行改革。而政府推動的組織再造方案內有一項重要變革,即是推動文教機構的「行政法人化」。立法院於2004年6月快速通過中央行政機關組織基準法時,焦點除關注於行政院組織改造的議題外,其所屬文化機關將如何改制,勢必引起諸多討論。不過,似乎大家都尚未搞懂什麼是行政法人的時候, 93 年 01 月 20 日率先通過公布「國立中正文化中心設置條例」,似乎是以投石問路的方式將「國立中正文化中心」改制為行政法人,1雖然改制至今褒貶不一,至於成功與否就留待後續的績效與成果驗證來加以印證。

  貳、何謂「行政法人」

  首先,先讓我們對於「行政法人」有初步的了解。不過,要了解「行政法人」之前,先了解「法人」之定義,所謂「法人」,是一種權利主體,相對於「自然人」是專屬的法律名詞,與自然人相同,享有法律上的權利與義務,也可以說法人是「依法獨立享有權利並負擔義務之組織體」。

  法人之分類,就其創設依據法律之不同,可區分為「公法人」與「私法人」,而公法人係指依公法而成立之法人,如國家、國家設立之其他行政主體(行政機關)以及法律明定具有公法人資格之人民團體(如農田水利會等)屬公法人,而公法人可再細分為公法社團、公法財團、公共營造物與行政法人等四類。另所謂「私法人」則是依私法(如民法或公司法等)所成立之法人者,可區分為社團法人與財團法人兩大類。因此,可知行政法人是公法人中的一種組織,依「行政法人法」草案第二條:「本法所稱行政法人,指國家及地方自治團體以外,由中央目的事業主管機關,為執行特定公共任務,依法律設立具人事及財務自主性之公法人」。

  就以上所述,「行政法人」係依公法成立之法人的一種,它有以下幾個特色:

  一、「行政法人」為合議制的組織:行政法人相較於行政機關最大的不同是「行政法人」大多需設立董(理)事會(負責決策)與監事會(負責審查),「行政法人法」草案第六條2與國立中正文化中心設置條例第六條3對此機關設計均有所規定,如此組織設計與一般民間財團法人大致上是一致的。

  二、「行政法人」是強調績效與成本的組織:有別於行政機關施政時目標講求公平與正義,但卻無法兼顧效益與成本,而「行政法人」採獨立之運作,透過績效評估之評鑑機制,進而強化經營之成本與效益,提升政府的績效,此項特色見諸「行政法人法」草案第十五條4與國立中正文化中心設置條例第二十條,設計績效評估委員會來監督行政法人之績效。

  三、不再進用公務人員,但原有公務員仍給予保障:行政機關一般受社會詬病,即是採用公務人員制度,對於公務人員之諸多保障與福利,無優勝劣汰之退場機制,而行政法人制度之設計,原則已不再進用公務人員,可以提供較有彈性、依其組織特性需要之人事進用與管理機制,惟為保障原有公務人員之權益,仍必須設計相關制度給予保障,此項特色於「行政法人法」草案第十九條、第二十條5與國立中正文化中心設置條例第二十二條均有其規定。

  參、推動「行政法人化」之阻力

  政府改造雖朝「去任務化」、「地方化」、「法人化」與「委外化」等四大方向進行改革,台灣大學蔡茂寅教授分析「行政法人化」其主要目的在於「不需行政機關做的工作,由其他組織來做」,7而既然行政法人有合議制組織、強調績效與用人彈性化等優點,為何推行至今,仍僅國立中正文化中心轉型為行政法人,細而論之,應有下列阻力:

  一、文化機關之意願不高:多數的文化與教育機關皆反對行政法人化,主要原因在於經費來源從政府預算轉變為各機關需自籌經費,各機關耽心組織可能過於強調成本與績效,失去文化教育的意義,政府雖然極力撇清行政法人化並不一定需要自籌經費,卻有開源節流減少政府開支之主要目的,如此,但仍讓文化機關有其疑慮。

  二、行政法人化條件不足:國內行政法人化之機關,多著眼於文化及教育機關,如公立博物館、國立大學……等,大多數立法委員與大學教授皆認為國內行政法人化之條件尚嫌不足,以日本為例,日本國立與地方公立博物館占百分之七十四,目前實施行政法人化的博物館卻只有東京、京都與奈良等少數幾所,而行政法人化之優點,應可使博物館的人事與財務更能自主與靈活,為何日本卻僅少數幾所轉型為行政法人?因此,在未經審慎評估與詳細規劃機關人事、財務與績效要求的前提下,要改變我國公立文化及教育機關的實質條件,且獲普遍認同,仍有一段漫長之路要走。

  三、公務人員反彈:政府推動「行政法人化」的阻力,除了文化機關之意願不高與行政法人化條件不足之因素外,最大的障礙與阻力,應該就是公務人員的反彈聲浪了,雖然「國立中正文化中心設置條例」內對於原機關的公務人員仍保有其資格,可是仍不免使該機關公務人員有所顧忌,如果隨時修法資遣,徒增不必要之困擾,因此,如何獲得行政法人化規劃機關內之公務人員認同,將是政府未來最大的考驗。

  四、結論

  綜上所結,「行政法人化」雖是政府的推動改革的主要原則之一,但是,在母法尚未通過的情形下,無法配合相關較完整的配套措施以及公務人員間反彈聲浪的問題,在在都困擾著上位者思考應該如何繼續推展轉型為行政法人的腳步,在未經詳細討論、說明與溝通的前提之下,貿然實施可能將使組織衝突加劇,製造更多問題,甚而徒耗更多社為資源與成本。而從另一個角度思考,「行政法人化」難道是非走的一條路不可嗎?答案應該是不盡然吧,如何建立良好的組織文化、充分的績效掌握、兼顧成本與效益的組織,才是更應詳加思考的選擇題。




參考文獻

宋文(2003)「行政法人(公法人)之組織設計初探」《行政試訊》6。
周美惠 (2003)〈行政法人化,博物館長怨嘆。最大的疑惑:這是是非題還是選擇題?獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。
秦裕傑(2005) 「我國博物館要學日本行政法人化」《博物館學季刊》19(2),頁137-141。
梁光余(2004)「公立博物館行政法人化急不得」《博物館學季刊》18(4),頁135-138。
蔡茂寅(2004),『行政法人化法律問題之研究-「以行政法人法草案」之檢討為中心』,《警察法學第五期》台北,頁167-199。
蔡秀卿(2002)「日本獨立行政法人制度」《月旦法學雜誌》84,台北:元照出版社,頁60-76。

  1. 參閱該條例第二條:「本中心為行政法人,其監督機關為教育部。」
  2. 「行政法人法」草案第六條第一項:「行政法人應設董(理)事會。但得視其組織規模或任務特性之需要,不設董(理)事會,置首長一人」。 
  3. 國立中正文化中心設置條例第六條第一項:「本中心設董事會,置董事十一人至十五人,由監督機關自下列人員遴選推薦,報請行政院院長聘任之……」;第三項:「行政法人應置監事或設監事會;監事均由監督機關聘任;解聘時,亦同;置監事三人以上者,應互推一人為常務監事」。
  4. 「行政法人法」草案第十五條:「監督機關為評鑑行政法人之績效,應設行政法人績效評鑑委員會(以下簡稱績效評鑑委員會),並冠以監督機關之名稱」。
  5. 「行政法人法」草案第十九條第一項:「行政法人進用之人員,依其人事管理規章辦理,不具公務人員身分,其權利義務關係,應於契約中明定」。同法草案第二十條:「原機關(構)現有編制內依公務人員相關任用法律任用、派用公務人員於機關(構)改制之日隨同移轉行政法人繼續任用者(以下簡稱繼續任用人員),仍具公務人員身分;其任用、服務、懲戒、考績、訓練進修、俸給、保險、保障、結社、退休、資遣、撫卹、福利及其他權益事項,均依原適用之公務人員相關法令辦理」。
  6. 第二十二條:「國立中正文化中心改制前 (以下簡稱原機關) 現有編制內依公務人員相關任用法律任用、派用公務人員於機關改制之日隨同移轉本中心繼續任用者(以下簡稱繼續任用人員) ,仍具公務人員身分,其任用、服務、懲戒、考績、訓練進修、俸給、保險、保障、結社、退休、資遣、撫卹、福利及其他權益事項,均依原適用之公務人員相關法令辦理」。
  7. 詳蔡茂寅(2004),『行政法人化法律問題之研究-「以行政法人法草案」之檢討為中心』,《警察法學第五期》(台北),頁167~199。