壹、 前言
隨著全球化的浪潮，提升國家競爭力成為政府積極推動改革的首要目標，人民對於政府提供更多元化公共服務的要求越高，政府體制的調整，以及政府效率及效能的強化，乃構成提升國家競爭力的重要關鍵。
為能建立符合全球競爭力要求的活力政府，民國九十年十月，總統府成立「政府改造委員會」，其中將「彈性精簡的行政組織」列為重要改造目標；行政院也於民國九十一年五月成立「行政院組織改造推動委員會」，同年八月間通過「機關業務檢討原則」，確立行政院各機關朝「去任務化」、「地方化」、「法人化」及「委外化」四大方向進行檢討，其中就以「法人化」問題最受各界重視。
為積極推動行政法人化，行政院會銜考試院將「行政法人化」草案於民國九十二年四月送立法院審議。此外，我國第一個行政法人－「國立中正文化中心」業於民國九十三年三月一日正式掛牌運作。其他目前正在推動行政法人化的重點單位還有「教育研究院」、「國家運動訓練中心」、「國家農業研究院」及部分社教機構。二次政黨輪替後新上任馬英九總統的愛台十二項建設中，有關桃園航空城的組織定位，目前桃園縣政府遊說立委提出的版本即是以「行政法人」為組織型態。
社教機關身為行政機關（構）的一環自然無法置身政府改造風潮之外，社教機關不僅透過組織整併、結盟、資源共享進行整頓變革，法人化、BOT模式及民營化的風潮也漸漸吹向社教機關，國立故宮博物院與國內知名飯店集團合作推動原上林賦餐廳的改建工程，就是故宮因應政府再造工程，善用民間資源來協助社教機關業務的例子之一。
目前各社教機關的組織條例，因修正費時或是難有共識，面對新的營運思維與行銷手法總有不合之處，其僵化的問題亟需修正。另外新的政府上台後為落實馬英九總統的競選政見（例如文化觀光部的成立），勢必面臨組織改造議題，屆時各社教機關的組織調整問題一定又會被提起，外界對於社教機關是否應藉此推動行政法人化的敏感提問，如何對行政法人有正確之認知與態度，似乎是各社教機關所應儘速面對的課題。
貳、 行政法人之基本概念與制度概述
我國推動行政法人制度某種程度是師承國外的一些相關經驗，其中英國的Executive Non Departmental Public Body較類似我國正推動的行政法人，本文將其簡稱為Executive NDPB，其運作經驗與我國現行推動的行政法人制度頗有互相對照之處，到了2006年英國的行政法人數量約有近兩百個，佔了英國非部會公共機關約有兩成五的比例，英國的運作經驗確實成了各國推動行政法人最重要的借鏡。而日本「獨立行政法人制度」則是從2001年才開始正式運作，初期有一百多個機關或事務改制成獨立行政法人，其中博物館等社教機構佔了很大的比例，其「獨立行政法人通則法」提供我國草擬「行政法人法」草案時非常重要的參考。
之所以推動行政法人的主要原因在於我國行政機關屬於傳統科層節制，相關人事、會計、預算制度有周密之法令規範，而部分由行政機關辦理之公共任務，常因行政機關之性質而受限於相關法令規章及層級節制之束縛，造成行政運作之無效率及欠缺彈性，行政法人就是因應此一情勢而新創設的組織型態，一方面代替政府機關來推動公共任務，一方面可以引進企業經營管理精神，使這些業務的推動更專業化，更講究效率。簡單的說，行政法人此一組織設計背後最核心的概念，就是以獨立於內閣部會之外，非採傳統行政機關的組織形式，提供公共服務或執行公共任務的獨立法人。政府規劃行政法人之用意，乃在將原來由政府機關所負責之公共服務等事項，自政府部門移出，打破過往政府、民間體制之二分法，改讓行政法人來處理，不受現行公務法規或制度束縛，俾便政府於政策執行時方式之選擇更具彈性，並適度縮減政府組織之規模。
綜合前面所述，我國行政法人制度是參考其他國家之作法，將部分機關依合目的性及功能性考量，將符合以下四項建制原則的行政機關（構）組織朝向公法人制度規劃，四項建制原則是：（一）國家之公共任務不具強制性，適合積極採行企業化管理措施，而無由國家親自執行之必要者；（二）國家之公共任務有去政治化之強烈需求，不宜由國家親自執行者；（三）國家之公共任務基於兩岸或外交關係之特別考量，不適合民營化者；（四）國家公共任務適合民營化，但因無法自給自足或其他因素，基於過渡階段之考量者。
而依我國行政法人法草案之內容來看，行政法人制度的要點包括：（一）行政法人為執行特定公共任務，依法設立具人事、財務、會計自主性的公法人，得設或不設董事會，但應設監事或設監事會。（二）行政法人為辦理國家公共任務，仍涉及國家公權力之執行，因此設立之法源依據及經費預算，仍應依法定預算程序辦理，受到主管機關及立法院的直接或間接監督。（三）行政法人享人事自主性，新進人員不具公務人員身份，可依其自訂之人事管理規章辦理，現職員工部分，則採取「保留身份、權益不變」的原則進行規劃。（四）行政法人之採購作業，由行政法人擬定採購作業規章，報請監督機關核定後實施，不受政府採購法之限制。（五）行政法人應擬定營運計畫，並訂定營運目標，報請監督機關核定，監督機關並有對於行政法人財務狀況、營運績效評鑑、董監事的聘任、執行業務合法性的監督權限。行政法人的決算報告審計機關得審計之，監督機關並應另外設置績效評鑑委員會。簡單的說，行政法人在我國仍屬首創，並未有統一而制式的制度內涵，自可依機關特性而進行彈性調整設計，法人之組織、財務及營運內容才是法人化成敗之關鍵，引進行政法人係在於以專業化之組織及人才、具彈性的營運及規章，達成民眾所期望之績效目標，並非以自籌財源、財務獨立為主。
參、 推動行政法人制度所面臨之問題
我國近來推動積極行政法人制度，主要是基於行政法人具有「用人彈性」、「強化經營責任與成本效益」、「融合公、私組織之優點與特性」、「適度鬆綁政府會計和採購之限制」、「開放多元參與公共服務」等特點。但行政法人真的是政府再造的神仙妙藥嗎？因我國目前僅有國立中正文化中心一例，再加上推動只有短短幾年時間，還很難斷定行政法人制度是否是提升政府效能的有效設計。而以施行准獨立組織（非部會公共機關—含行政法人）有幾十年歷史的英國來說，也曾經因此類准獨立組織之設置，輿論及國會有多所批評，包括：浪費、不負責、數量龐大、資訊不透明及董事任命私相授受等，而形成一股反准獨立組織（Quangos）運動，當時還造成一些部會首長解散掉一些准獨立組織。
由上可見，行政法人制度還有一些問題需要面對與克服，本文整理如下：
一、 主管機關對行政法人可透過經費之核撥、捐贈、或公有不動產之無償使用給予行政法人財源上之資助，亦可依據相關法令規定、績效評鑑機制來監督行政法人之機制。但是當主管機關對行政法人之營運干涉過多，或是在資金挹注上予以苛扣，都會造成行政法人與主管機關間的衝突、對抗與疏離。
二、 行政法人之管理型態多由董事會（或董事長）及專業經理人兩方面共同履行管理之職能，如此的指揮體系容易形成雙首長制，造成董事會（或董事長）與專業經理人彼此權責劃分不清，究竟誰應負起行政法人最後成敗之責易生疑義。我國首例行政法人國立中正文化中心董事長與藝術總監權責不情導致的新聞事件更是不曾間斷，今年年初藝術總監楊其文自動請辭事件即是一例。
三、 如果舊有行政機關（構）改制為行政法人，其員工將包括「公務人員」及「契約進用人員（非公務員身份）」二類人員，造成同一行政法人有兩套人事制度，導致員工工作權利及義務之不同，除了造成人事管理之不便，也易產生員工衝突及同工不同酬的問題，一旦遇到行政法人內部有升遷機會，是否會一視同仁給予公務人員有公平之升遷機會，確實會影響內部員工之士氣。
四、 行政法人經營理念設置參考企業精神，強調成本效益，但因其執行的是公共任務，課責評鑑標準自應以公共利益之達成與否為斷，很難純粹以經營成本或門票收入來考量，而應朝多元化方向思考（諸如學術研究的品質、服務對象的滿意度、對弱勢族群的公共義務、文物展覽水準..等），自然造成評鑑行政績效之標準難以確定及量化，而來符合評鑑具多元化、彈性化、專業化行政法人之需要。
五、 行政法人為擴展經營績效，籌措發展經費，有朝商業化、營利化之傾向，勢必檢討不受市場歡迎之業務。企業化經營以現實利益為導向，行政法人如摻雜過多商業氣息，反而會影響其追求公共利益之本質，妨礙弱勢族群之參與權益，對於小眾、或是寡眾市場業務之推動容易形成消極被動之情況，違背行政法人維護公共任務基本運作之本意。
六、 國立中正文化中心於民國九十三年三月正式改制行政法人後，近來常因一些負面新聞而成為媒體焦點（傳聞廣場藝術節圖利特定廠商、擅改監察人報告等事件），而其癥結往往在於資訊不公開，凸顯兩廳院改制行政法人後，行政資訊透明度不夠（例如行政法人的績效報告竟成為內部機密），外界擔心行政法人化後的濫權及形成脫韁野馬問題一一浮現，形成外界對建立行政法人課責機制的熱烈討論，也進一步影響立法委員對於行政法人制度的支持。
七、 行政法人董事會之組成以無給職為主，在專業性及代表性上很難有一套公開遴選制度，容易形成政治酬庸，使得董事較不具有實質治理之職能，而監察人亦很難跳脫我國現行民間組織監察人功能未彰顯之老問題，均會嚴重影響行政法人運作與績效之達成。
由以上問題可知，行政法人化是政府改造手段之一，根本目的是期望經由一定程度的人事、財務制度鬆綁，運用自主性、彈性化、企業化及專家管理經營策略，弱化行政監督，以有效利用國家資源，提升行政效率以及整體國家競爭力，達成政府改造目標，此一改革方向基本上是正確，國立中正文化中心這幾年呈現的績效整體上都還是值得正面肯定的，只是還有其問題必須面對，應讓制度修正的更完善健全。另外，也不是將行政機關（構）行政法人化，就等於是行政效能的確定提升，問題不是在法人化本身，而是在具體化操作過程，落實個案任務檢討，依個別任務需要來規劃合目的性及功能性的改造方向，彈性打造合身的行政法人機制。
肆、 社教機關面臨行政法人化風潮的應有心態
行政法人化是近幾年來全球性政府組織改造的一個趨勢，行政法人之制度設計，在於改善政府機器龐大，行政效率低落之問題，乃參考民間企業管理精神，將政策執行工作交由行政法人來辦理，並大幅鬆綁人事、預算、採購等規定。社教機關未來組織改造之路是否應走向行政法人或許不應太早有定論，但行政法人也絕非洪水猛獸，社教機關的員工不妨用正面的心態來理解，以下幾個行政法人面向提供參考：
一、 社教機關有部分性質特殊之業務，例如文物典藏維護、學術出版、科技修復、展覽規劃、紀念品商店、舞台設備維護等，有些受限於公務人員相關法制之規定，形成人才進用之窒礙，無法留用適當人才；有些則因政府會計及採購之限制，形成束縛及窒礙，不利業務之推廣。在性質顯然不適宜財團法人化及民營化的前提之下，行政法人制度可在人事、會計、採購上，做適性之特別調整，人事進用專業化、彈性化，似乎可協助解決社教機關現行面臨之困境。
二、 行政法人並未有特定之制度拘束，各國的行政法人也都有所不同，例如德國的行政法人其意思機關行使高權的仍保留由公務員出任，其餘的才由約聘及臨時人員出任；日本的獨立行政法人約有百分之九十五為國家公務員型獨立行政法人，顯見公務員在行政法人中還是可以扮演一定關鍵之角色。而我國推行行政法人制度，還是應考量我國特殊之環境公務脈絡或是機關性質，做適度之修正，並非單純移植國外制度就可以適用於台灣的。更何況每個機關確實都可以量身打造自己的行政法人制度，沒有固定之範本與規矩，只求真正能提升該機關之行政或服務效能。
三、 行政法人只是一種選項，社教機關可以選擇仍然維持行政機關，也可以選擇委託民營或財團法人化，行政法人只是第三種選擇，社教機關的官僚體系及行政機關體質，如何有效提升服務品質及效率？如何讓員工有公平透明升遷機會？如何讓技術人員得到該有待遇？這是社教機關員工應思考的。國立中正文化中心之所以積極推動行政法人化，因為它相信行政法人化的選擇至少比原有的行政機關還好，比較有彈性。
四、 行政法人是要解決行政效率提升及專業人員進用問題，而不是要解決政府財政不足之問題。以英國來說，2003年至2004年政府對行政法人總共補助達292億英鎊，佔了行政法人總支出的89.02﹪，近幾年英國政府對行政法人補助也幾乎都呈現成長之趨勢。顯見行政機關轉型行政法人後，政府提供該機關之資源並未減少，反而呈現資源增加而更被妥善使用之狀況。
五、 行政法人是一個政策學習的過程，行政法人成功之要件就是讓機關（構）本身自己感受到行政法人化對其有幫助，應由下而上的推動，而不是讓行政機關徬徨的等待被改制。社教機關的未來組織改造應與所有員工充分溝通、討論與辯論，行政法人的彈性作法是值得討論與辯論的，社教機關可透過嚴謹的審核、考核、評估來找出未來組織改造之道。
六、 日本有十多所國立博物館從2000年後已經陸續轉型為獨立行政法人，這些寶貴的博物館行政法人推動經驗是值得我們做為參考的，社教機關可安排考察日本行政法人化博物館近幾年來的推動實況，透過實際的數據來檢視日本國立博物館行政法人化後政府補助是否減少？觀眾人數是否增加？相關專業績效是否提升？以作為我國社教機關未來組織改造之參考。
七、 所有行政機關的改革都必須將公務人員的權益保障列為第一考量，如此推動組織改革才會順利。因此行政法人化本身其實無好壞之分，如果制度設計良好，例如透過獎勵制度的訂定，只要那個部門績效比較好，就發給該部門主管2-3萬做獎金，甚至透過鬆綁部分採購、會計規定，讓公務人員在行政法人體系裡更能發揮常才，提升部門之績效，公共任務執行更得心應手，在有良好配套措施的前提下，不但可能扭轉公務人員心態，更可能讓公務人員成為行政法人的主要推手，使的台灣社教機關改頭換面。
伍、 結論
我國推行行政法人制度係屬首創，政府有改革之魄力，提出創新的組織型態以提供公共服務之用心，確實值得嘉許。行政法人成功與否，需要大家理性溝通、協調，凝聚共識，方能成功。畢竟良好制度引領國家競爭力提升，還有很長一段路要走，確保政策正確性、組織的長遠發展及公共服務目標達成，才是理性的認知心態。
社教機關確實應透過內部的研討與外部經驗的學習來找出組織改造的良好途徑，筆者建議，未來新設的社教機關，例如軟體規劃有其特殊的定位及功能的故宮南部分院、基隆海科館等，因沒有相關的人事包袱及限制，正是可以選擇嘗試實施行政法人的好契機。如果轉型為行政法人的新社教機關可以成功運轉，則其經驗自可反相作為舊的社教機關進一步組織改造之參考，如此之循序漸進作法應是組織改造的合理可行方式，也可成為其他政府機關轉型之經驗參考。
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