::: 首頁

第二十一期

我國中央分立政府運作之政治影響/吳東欽

摘 要
  2000年總統大選結果所造成的首次政黨輪替,乃至2004年總統大選後,中央政府繼續由民進黨取得執政權,但中央政府的立法部門卻由國民黨、親民黨等組成的在野聯盟占多數,形成中央層級的「分立政府」狀態。本文嘗試透過議事運作過程,試圖比較一致政府時期與分立政府時期之運作有無不同的差異影響存在,研究時間自第2屆至第6屆第4會期立法院(1993年2月-2007年1月)。
  本文首先探討府會結構之形成原因及運作和影響之理論;其次,針對立法院議事運作過程中,統計遭到刪除或暫緩列案而無法進入院會議程的議案數量,以瞭解一致政府時期與分立政府時期是否具有顯著差異?最後,針對近5年來引起國內社會高度關注的重大議案進行質性探討,希望藉由此個案的深度研究,來說明分立政府運作之政治影響,是否較易引起政黨對峙、政治衝突與府會僵局的現象,進而導致嚴重立法滯塞與政策遲延等問題。
關鍵詞:一致政府、分立政府、政黨對峙、府會僵局、立法滯塞、政策遲延

壹、前言
  過去,分立政府並未受到太多的關注,主要原因是美國在二次大戰之前,多為總統與國會同一政黨的一致性政府,但是二次大戰後,聯邦層級的分立政府所佔據的時間逐漸超越了一致性政府。尤其在1968年之後的32年間,美國聯邦政府只有6年是處於一致的政府型態,其餘的26年則均為分立政府的狀態,儼然成為美國聯邦政府體制的常態1。在地方政府上,州長與州議會分屬不同政黨所掌控的情勢也日趨頻繁,從1946年到1990年間,一致政府的比例逐年下降,1988年之後,約有75%的州政府處於分立政府的局面2,換言之,分立政府的型態已逐漸取代一致政府型態,而普遍存在於美國政治體制中。誠如James L.Sundquist(1988)在一篇論文中指出分立政府已成為美國聯邦政府近幾十年來所面臨的一個嶄新階段,Sundquist認為分立政府亦可謂是一種特別型態的聯合政府(coalition government),這種聯合政府肇始於人民的選舉結果,而非來自政黨間的自然結合。
  所謂一致政府(unified government)是指一個國家的政府結構中,其行政部門與立法部門皆由同一個政黨所掌控的狀態。換句話說,一致政府即是一個政黨同時掌握政府的行政部門與立法部門。分立政府(divided government)又稱為分裂政府,係相對於一致政府之概念,意謂政府的行政機關與立法機關分別由不同政黨所控制的一種政府型態。換言之,分立政府係指行政首長無法同時擁有立法部門的多數席次而言。
  回顧過去國民黨長期掌握行政部門與立法部門之情況,基本上鮮少有發生府會關係緊張的問題,但是歷經2000年總統大選結果所形成的第1次政黨輪替執政的現象,甚至2004年公投與總統大選同時舉行,大選前一天又發生震驚全球的我國總統、副總統遭到槍擊事件,這項發展似乎超出國內外人民原先的預測和期待,導致中央政府的行政部門與立法部門繼續呈現分立的狀態。而這8年來的政府運作下,人民普遍的觀感是行政與立法的互動無法順暢,政黨的對峙致使國內的政治衝突不斷,例如軍購案、政黨黨產案、監察委員同意權行使案、中選會組織法、97年度中央政府總預算案、以及最近中正紀念堂拆匾事件等等,均引起相當大的政治爭議與朝野僵局,同時亦形成了社會一股不安定的隱憂。
  而關於分立政府之影響,學界普遍存在著兩種說法,一派說法指出一致政府立法效能高,分立政府則由於行政立法部門之對峙僵局容易導致政策滯塞、停頓、立法效能不彰;另一派以Mayhew為首的說法則對這種觀點提出修正,根據Mayhew的研究結果,不論一致政府或分立政府型態下,國會所通過的重要法案並沒有顯著性差異3。本文擬以國會議事運作過程加以檢證,我國中央分立政府運作之政治影響,是否較容易產生府會僵局、立法滯塞及政策遲延的現象?

貳、府會結構之理論探討
關於府會結構之探討,一般係指政府的行政部門與立法部門而言,我國中央政府行政權與立法權,過去因長期由國民黨所掌握,所以基本上不會有府會關係緊張的問題,但2000年總統大選結果所造成的首次政黨輪替,乃至2004年總統大選後,中央政府繼續由民進黨取得執政權,但中央政府的立法部門卻由國民黨、親民黨等組成的在野聯盟占多數,形成中央層級的「分立政府」狀態。而有關分立政府之研究,美國學者主要聚焦在兩個研究議題上,一為分立政府之成因,一為分立政府之運作與影響,茲將分立政府之相關概念分述如下:
一、分立政府之形成原因
  對於造成分立政府的成因,美國學界的相關研究認為,選民的分裂投票及總統所屬政黨在期中選舉失去參眾議院的席次,是主要原因。而所謂分裂投票(split-ticket voting),意指在同時舉行的不同公職選舉中,選民將選票投給支持不同政黨的候選人;相對於此,即所謂「一致投票」(straight-ticket voting),其意味著在同時舉行的不同選舉中,選民把選票投給相同政黨的候選人。因此,選民採取分裂投票或一致投票的行為,所呈現的集體性結果,就決定了府會結構為分立或一致政府的型態4。
  學者同時也對選民的投票行為加以分析,學理論證的焦點主要區分為「蓄意說」(intentional factor)與「非蓄意說」(unintentional factor)兩種學派。詳言之,主張「蓄意說」的學者從憲政架構的「權力分立」概念為思考面向,認為選民是有意透過整體投票結果塑造分立政府,使得行政部門與立法部門分屬不同政黨控制而相互制衡。例如,Jacobson(1990)即認為,共和黨的總統在選舉時承諾要提供更強大的國防,民主黨的國會議員則以更多的社會福利措施來吸引選民,所以,選民在選舉時支持共和黨的總統與民主黨的議員。Fiorina(1996)則提出練達的選民策略投票的解釋,他認為,由於在保守與自由的意識型態中,屬於中庸者的選民,以分裂投票支持不同的總統與國會候選人,希望藉此能夠達到不同政黨之間可以彼此制衡的效果5。反之,主張「非蓄意說」的學者則質疑一般選民是否有此深謀遠慮,並能洞悉政黨的政治立場、預期選舉結果,判斷在不同公職選舉中應支持不同政黨的候選人,以刻意製造分立政府的整體目標6。
  總而言之,在政黨屬性、議題取向、候選人取向、以及權力分立制衡觀念等因素的交互影響下,導致美國選民分裂投票的情況有增高的趨勢,也因此美國分立政府型態持續地存在。儘管眾多學者依舊積極嘗試提出每一種剖析選民分裂投票的動機立論,然而至今仍未發展為一完整的解釋性理論,值得說明的是,分立政府的現象絕不是僅受單一因素所影響,但分裂投票卻是造成分立政府極為重要的主因。
二、分立政府之運作與影響
  美國對於分立政府運作之影響,主要圍繞在兩種學派之論辯,一派學說以Sundquist為核心,他們認為分立政府會導致立法效能不彰,一致政府確保行政與立法的連帶關係,往往具有共同的選舉目的與政策利益,自然使得國會多數黨願意配合行政首長的政策,經由與國會同黨議員溝通討論後,透過合作共同推動法案,而有利於立法效能之提升;但相較於一致政府傾向於政黨內部的合作關係,分立政府則呈現出政黨間的競爭本質,因為在分立政府下,不同的政黨掌控行政與立法部門,總統與國會多數黨各自擁有不同的政策主張,同時具有不同的選舉利益,依照這種邏輯,行政與立法部門很難達成共識,進而在國會中產生一致的意見,反而容易因雙方存在的矛盾,而衍生府會關係緊張,進而導致立法僵局、延宕等問題,減弱政府的運作效能。
  反之,另一派學說以Mayhew之研究為核心,分別以不同測量指標對這些負面評述提出修正與補充。為了檢證分立政府運作下的種種負面評述,Mayhew前後兩次推翻了傳統學派的觀點。首先,1991年的《Divided We Govern》一書中,Mayhew提出了修正觀點,認為分立政府不必然減弱政府之表現。 Mayhew從第80屆到第101屆國會(1947~1990),篩選出眾所矚目的國會調查案件,並採用同時期的評價與回溯性評價兩種方法挑選出267件重要法案的制定,作為檢視這長達44年期間的一致政府與分立政府時期的比較。研究發現,不管是在一致政府或者是在分立政府期間,美國政府的運作似乎並不會造成顯著的差異。2005年,Mayhew為了再度檢證自己的論點,以推翻傳統學派的錯誤看法,於第二版書中,繼續針對第102屆到第108屆國會(1991~2002),觀察這12年期間所發生的國會調查案件,同時增加另外66件法律制定案的介紹、討論與分析,最後結果亦顯示,一致政府時期與分立政府時期並無形成明顯的差異影響7。此一長達56年的研究時間,不僅否定了過去眾多學者對分立政府所預設之負面影響,同時也為分立政府的研究開啟新的研究方向。
  上述文獻說明,美國學界對於分立政府所造成影響之研究中,主要分為兩大學派,早期以Sundquist為首的傳統學派,認為分立政府較一致政府易造成行政立法僵局、政府施政低落、及政治責任不明的情形;持相反論的學者以Mayhew為首的學派,則不認為兩者間有明顯的差異。而我國由於近年來地方與中央紛呈分立政府狀態,因此研究一致政府與分立政府運作下之影響比較,遂蔚為政治學領域的一股新趨勢,惟國內學者多以「法案審議情形」、「預算刪減幅度」及「立法生產力」等3項重大指標作為測量一致與分立政府型態之運作影響比較8,然而本文認為上述3項指標作為測量我國中央分立政府之運作與影響,尚有以下幾項缺失尚待補正。
1.以「法案審議情形」作為測量地方府會關係之尺度,因為行政部門之提案若能獲致立法部門完全支持,則分立政府較容易課責。然而以議案內容遭立法部門修改幅度為測量指標運用到立法院,仍無法完全作為我國中央分立政府之影響的解釋。因為立法院議案審議過程受限於立法院黨團協商制度共識決之制度影響,依本研究初步觀察,議案除了條約案照案通過以外,其餘議案幾乎全為政黨妥協下之版本,亦即議案遭到修改之機會大增,縱使未來處於一致政府狀態下,行政部門雖然獲得國會多數黨的護航,然而仍無法完全排除此一共識決的制度性規範。
2.以「預算刪減幅度」作為測量府會關係之尺度,建議應同時兼顧預算審議中有關各部會施政計畫遭凍結之預算情形、以及各項提案和主決議之影響,否則單以刪減額或刪減幅度為指標,並無法完全適用於立法院審議中央政府總預算結果之解釋,因為依據立法統計年報資料顯示,中央政府總預算在第4屆立法院遭到大幅度刪減,確實顯示出分立政府與一致政府的重大差異,但第5屆之預算刪減幅度則有大幅縮小趨勢,第6屆審議95年度中央政府總預算之刪減幅度則又微幅增大,反而許多政府相關部會之預算遭到暫時凍結,初步估計凍結額度高達2,230億元。因此,立委刪減預算情形,假如有政黨刻意形塑其負面形象,將會左右人民的觀感,進而影響人民投票抉擇,威脅其連任。所以,單以預算刪減幅度作為解釋分立政府所造成的影響,如果運用在我國國會的現實環境下,尚有討論餘地。
3.以「立法生產力」作為測量府會關係之尺度,有學者主張以「立法通過數量」為指標,另有楊婉瑩(2003)提出以「立法相對效率」之角度切入卻得到不同之結果。吾人以為,民主國家國會議員之選舉制度固然有所不同,但政黨或議員本身都必需對選區勤加經營,才能創造再次連任之資本,故選區利益之代言、建請政府作為或不作為、乃至形成為法案或政策,都應有積極之表現作為,縱使在分立政府之下,執政或在野黨團或議員亦會力求表現;況且國會每一會期的開會時間固定,再加上修憲後國民大會職權移由立法院行使,立院之職責加重許多,國會在有限的審議時間下,假使立法提案量大增,亦有可能影響立法效率。因此,以「立法生產力」作為測量府會關係之尺度,尚需考量議員連任等影響因素。是故,一致政府與分立政府之差異是否為影響「立法生產力」之最大原因,實值得再商榷。
  而「立法相對效率」的觀點,亦即將失敗法案一併列入考量範圍,對於研究分立政府影響之研究,提供了一項更為客觀的立法產能測量指標貢獻。因此筆者擬朝著審議過程中未獲國會支持通過之議案,探究其中原因,以此作為研究方向,並作為府會關係研究的新指標,俾供學術界及實務界未來窺探國會面貌之參考。

參、我國分立政府運作之現況分析
就分立政府運作之影響而言,最易引起學界論辯的幾項議題即是:政黨對峙、政治衝突、立法僵局、政府效能、和課責(accountability)的問題等等。因此,為探究我國分立政府時期與一致政府時期,對於國會議事運作之影響比較,筆者乃針對程序委員會審定議程時,議案遭到刪除或暫緩列案而無法進入院會議程之情形作為統計,最後整理結果詳如表一所示:
  從表一吾人可以發現:自第2屆至第6屆第4會期之間,議案遭到刪除或緩列最多的會期是第6屆第4會期的719次,其次是第5屆第5會期的640次,再其次是第5屆第4會期的542次;反觀,最少的會期是第2屆第1、2會期,並無出現議案遭到刪除或緩列的情形,其次是第2屆第3、4、5會期,均只有出現1次的紀錄。很明顯的,出現刪除或緩列議案次數最高的幾個會期均屬於政黨輪替以後的分立政府時期(第4屆第4會期至第6屆第4會期),尤其第4屆第4會期至第5會期間,更發生時任行政院院長張俊雄片面宣布停建核四,而遭來在野(多數)黨之強烈杯葛,在野黨立委連續23次會議均提出緩列院會議程方式,封殺所有行政院所提法律案及行政命令案,造成嚴重政治衝突與立法滯塞,府會互動更陷入空前僵局狀態。而最少出現刪除或緩列議案的情況,則均介於政黨輪替前的一致政府時期之會期 (第2屆至第4屆第3會期)9。
  如果再以刪除或緩列議案的會議次數比率加以比較,第2屆至第6屆第4會期間,以第6屆召開67次會議中,出現的會議次數是62次,占了92%為最高,其次依序是:第5屆的109次會議中,出現的會議次數是89次,占了81%,第4屆的123次會議中,出現的會議次數是49次,占了39%,第3屆的133次會議中,出現的會議次數是40次,占了30%,第2屆的197次會議中,出現的會議次數是7次,僅占了3%;其中又以第6屆第1會期與第4會期的百分比竟高達百分之百,可以說每次會議審定議程時均有議案遭到刪除或暫緩列入議程的情事發生。倘將其繪製成圖一,結果發現:自第2屆至第6屆第4會期的變化有顯著的差異存在,百分比有逐屆攀升的趨勢。由此可見,分立政府時期(第4屆第4會期至第6屆第4會期)發生議案遭到刪除或緩列的平均會議次數比率(82%)遠遠超過一致政府時期(第2屆至第4屆第3會期)(13%)10。

  綜合以上分析結果,可以發現,隨著政府型態從一致政府時期演變到分立政府時期,議案在程序委員會議事運作中遭到刪除或緩列的情形,明顯有倍數增加的現象,且愈到後面的會期,這種情形的發生幾乎成為常態;換言之,國會中的執政黨與在野黨已從過去的合作與和諧轉變為衝突與對峙,最終妨礙議事效率與立法效能的提昇。由此顯見,顯著的差異正足以說明不同政府型態確實造成國會立法行為不同的影響。

 

表一:程序委員會出現刪除或緩列一覽表

表一:程序委員會出現刪除或緩列一覽表[放大圖片檢視]


圖一各屆議案遭刪除或緩列的比較

圖一[放大圖片檢視]


肆、重大軍事採購條例制定之評析
  本文採用「個案研究法」,希冀藉由對個案事實的收集、資料分析,深度瞭解分立政府下重大議案之制定是否較容易引起朝野對峙、僵局、以及政策停滯的現象。而關於個案的篩選標準,本研究以「中國時報」、「聯合報」、「自由時報」三大報紙近5年來(2002年2月1日至2007年1月31日止) 的報導頻率,推定為社會關注的焦點議題,以下表二係依照前述三大報紙按新聞標題和內文之報導篇數最多的議案。然而,本案探討之目的不在論述軍購案是否應該通過?那個政黨應該為軍購案的延宕負起最大責任?預算編列是否合乎必要、精確、合理的原則?抑或軍購的用途與武器的效益有多大?而是要針對軍購案的提出與送請立法院審議的過程,來探究在野黨對於本案所持之態度與立場的變化,以分析阻撓的原因為何?同時釐清目前中央政府的行政部門與立法部門分別由不同政黨所掌控之運作,對於重大議案的制定有何不同的影響。

表二:2002~2007年報導議案的篇數

表二:2002~2007年報導議案的篇數[放大圖片檢視]

一、軍購案主要內容分析
1.立法說明
  近年來中共致力軍事現代化,軍費逐年擴增,其國防預算自1995年以來,每年均以二位數之比率成長,並不斷引進高科技武器裝備,提升既有研製能力及加強人員訓練,對我軍事威脅除保有「量」的優勢外,「質」的提升更不容忽視,尤以其戰略重心已調整為東南沿海,武力犯台模式將更具彈性與多元化,對我國家安全威脅,日趨嚴重;反觀我國近十年來國防預算占中央政府總預算及國民生產毛額的比率正逐年降低,而且呈現持續下降的趨勢;由於國防資源分配漸趨緊縮,已為我國防施政產生了一定程度的影響。
  政府為因應日趨嚴重的敵情威脅,在考量財政、國防安全與配合國家整體經濟發展下,積極增強反飛彈能力及制海戰力,以提升聯合作戰效能,預定將「愛國者三型飛彈」、「柴電潛艦」及「定翼反潛機」等3項重大軍事採購案所需經費,分15年編列特別預算逐年籌獲,爰擬具「重大軍事採購條例」草案。
2.「重大軍事採購條例草案」條文要旨如次:
(1)草案第一條明定本條例之立法目的。
(2)草案第二條明定本條例之主管機關。
(3)草案第三條明定本條例所稱重大軍事採購之適用範圍。
(4)草案第四條明定支應重大軍事採購之經費上限額度、實施期程、經費來源、預算編製及支用方式。
(5)草案第五條明定本條例之施行日期及期間。
二、行政院軍購案函送立法院審議始末
  行政院前後4次將軍購案送請立法院審議,其中修正的主要內容為3項軍事採購的經費,亦即草案第3條及第4條條文,本研究將國防部3項軍購之項目及經費額度之演變過程,製成表三所示:
  由表三觀之,吾人可以發現行政院在2004年6月2日經行政院會議通過後,將《重大軍事採購條例草案》連同《中央政府重大軍事採購特別預算案》函送立法院審議,然因在野黨立委對於該龐大軍購預算能否循特別預算程序辦理等問題,質疑是否有違預算法相關規定,因此,軍購案隨著第5屆立法委員任期屆滿後,依《立法院職權行使法》第13條有關「屆期不連續」之規定,須再由行政院於下一屆重新提案送請審議。
國防部因受制於美國發表不贊同我國「潛艦國造」之立場,乃針對「潛艦不國造」及考量匯差之影響,刪減合作造艦款及國內配合款,於2005年3月16日行政院第2931次會議通過,將軍購案所需經費上限下修為4800億元,並將該案送請立法院審議,但由於在野黨立委提出舉債額度過高將債留子孫之疑慮,再加上國防部軍購文宣引用「國家安全換一杯珍珠奶茶」之不當引喻,致使軍購案擱置在程序委員會中。
國防部及行政院同意在野立委之要求,愛國者三型飛彈移入年度預算編列,乃將軍購案所需經費再下修至3400億元,於2005年8月31日行政院第2955次會議通過,函送立法院審議,惟因年底「縣」(市)長」、「縣(市)議員」、「鄉鎮(市)長」選舉,朝野政黨不斷放話攻擊對手陣營,致使軍購案又繼續擱置在程序委員會中。
國防部將「柴電潛艦可行性評估」、「P-3C定翼反潛機」、「愛國者二型飛彈系統性能提昇」等3項工作之第1年經費、及興建太平島簡易運輸機跑道所需經費,提報2006年6月14日行政院第2993次會議通過,再次將《重大軍事採購條例草案》函送立法院審議,但由於總統國務機要費所引爆的紅衫軍倒扁活動、以及國會在野黨亦緊抓國務機要費案而連續提出3次罷免案,使得軍購案再次遭到延宕。國民黨最後在黨主席馬英九表示「與民休息」的立場後,《重大國防投資暫行條例草案》才於12月29日立法院第6屆第4會期第14次會議,經提報院會一讀後交付有關委員會審查。

 

表三:三項軍購項目之經費額度演變一覽表

表三:三項軍購項目之經費額度演變一覽表[放大圖片檢視]

三、國內朝野政黨對軍購政策的立場探討
  軍購案之審議始末誠如立法院長所形容的「一波三折」,從前面所述的審議經過,吾人可以發現在野立委對於本項軍購案存有頗大的疑慮。然而軍購案為何會面臨立法院這麼長一段時間的阻擋呢?以下是作者將國內在野(多數)黨對軍購案的立場演變、及行政部門與執政黨的立場說明,綜合整理製成表四所示。

表四:國內在野(多數)黨對軍購案的立場演變一覽表

表四:國內在野(多數)黨對軍購案的立場演變一覽表[放大圖片檢視]

四、政策遲延情形與在野(多數)黨反對軍購案付委審查之因素分析
  行政院於2004年6月2日將《重大軍事採購條例草案》與《中央政府重大軍事採購特別預算案》函送立法院審議,立法院於第5屆第5會期第21次程序委員會首次列入院會議程草案,惟因朝野黨團無共識之情形下,先後在程序委員會遭到在野(多數)黨要求暫緩列案,期間長達2年6個月之久,最後勉於2006年12月29日立法院第6屆第4會期第14次會議,經由表決多數通過交付國防、預算及決算兩委員會審查。究竟在野(多數)黨對軍購案之爭議焦點為何,除了外部影響因素,例如終統論與國務機要費等政治事件的爆發等不予討論外,本文將在野(多數)黨反對軍購案付委審查之主要原因綜合歸納成以下幾點:
1.軍購條例草案立法過於粗糙:由前述草案條文得知,行政部門函送之軍購條例全案僅5條條文,預算編列之經費卻高達上千億元,條文中空白授權立法過於空泛;加上媒體引用國防部官員宣稱可再刪減1,000億元之空間,更加深在野黨團之疑義。
2.特別預算編列之不當:依預算法第83條規定:「有左列情事之一時,行政院得於年度總預算外,提出特別預算:一、國防緊急設施或戰爭。二、國家經濟重大變故。三、重大災變。四、不定期或數年一次之重大政事。」本項軍購之經費上限為6,200億元,分15年執行,並循特別預算程序辦理,明顯未符合上述條文第1款「國防緊急設施」之規定;況且,以特別預算編列軍購經費,將會扭曲財政結構,擴大政府負債,子孫一出生就須背負債務。
3.行政部門操之過急:國親立委表示法源尚未取得就來向國會伸手要預算,一點也不尊重立法權。依照預算法規定,特別預算須有特別法之依據始能編列,本軍購案行政部門將該條例草案與預算案一併函請立法院審議,與預算法之規定相悖,殊屬不當,更失去說服在野黨團之法理基礎。
4.軍購宣傳引喻失當:雖說相關行政部門對推動軍購完成立法之用心應予肯定。惟國防部前後的三波說帖,其中有些不當的宣傳引喻,例如「一杯珍奶,換國家安全」,透過媒體報導的推波助瀾,已變成為負面的文宣。另民間團體對該軍購效益之質疑與部分社會形象清新之學者加以聲援,國防部失去第一時間澄清的機會,更形成對該推動立法之困難度。
5.舉債比例過高:按公共債務法第4條第5項規定:「中央及各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度,不得超過各該政府總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。」6,108億軍購案中有關舉借債務高達4,200億元,比例近7成,這種舉債數額,明顯牴觸前述規定。又行政院尚未取得國會通過《重大軍事採購條例草案》之法源依據,即逕行以特別預算方式編列,排除適用公共債務法有關舉債上限之規定,實屬不當。
6.違反公投之民意趨向:國防部長「公投不過,軍購照買」一席話,引發國親立委強烈不滿,在野(多數)黨更認為2004年配合總統大選所舉行的「強化國防公投案」,有公投綁大選之嫌。這次公投的主題是攸關軍購政策與兩岸政策,其中軍購政策之主文為:「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力,你是不是同意政府增加購置反飛彈裝備,強化台灣自我防衛能力?」,結果因為公投投票人數未達到投票權人總數2分之1以上而遭否決,足見執政黨的選舉考量,反而危及國防軍購政策的良性發展。
7.國軍採購弊案之疑慮:我國採購的8艘潛艦報價過高,嚴重偏離國際行情,再加上過去時有國防採購弊案的前車之鑑,且親民黨主席宋楚瑜亦公開質疑本次軍購案有2,000億元回扣,更加深在野(多數)黨對本項軍購案之疑慮。
8.防禦能力緩不濟急:依據國防部之採購規劃,3項軍備全部到位須15年,以柴電潛艦建造為例,前3艘建造期程約7年,後5艘建造期程約6年,換言之,第1艘潛艦須等到2013年才能交貨,全數到位須等到2019年。惟依國防部「國軍五年兵力整建及施政計畫報告」研判,我國軍戰力倘在2006年未能轉型提升,軍力優勢將向中共傾斜,2008年以後,兩岸軍力更嚴重失衡,共軍將有足夠戰力對台發動戰爭。是以,面對台海危機所應採取的防禦措施,國防部之軍購計畫實緩不濟急。
9.違背立法院所作「潛艦國造」之決議:立法院第5屆第1會期第17次會議,討論本院林郁方等130位朝野立委提案,為促進國內景氣復甦,提升國內造艦水準,建立潛艦後勤維修能量,落實國艦國造政策,要求行政院在潛艦採購案上,堅持立場,積極向美國爭取將售台8艘潛艦中的6艘,以技術轉移方式,在國內建造,否則日後不得動支預算。行政院亦應以任務編組的方式,立即成立一跨部會專責小組,配屬專業之造艦團隊,負責協調推動乙案。會中並無委員表示反對,因此院會在無異議情形下,通過「對於潛艦採購案,行政院應積極向美國爭取,將售台8艘潛艦中之6艘,以技術移轉方式在國內建造。行政院並應以任務編組方式,立即成立一跨部會之專責小組,配屬專業之造艦團隊,負責協調推動。辦理情形,國防部並應定期向本院國防委員會提出報告」12之決議。而事後國防部並未理會立法院上開決議,更逕行將預算調整為4,800億,這種事先未知會朝野立委且不尊重立法院所作決議的作法,有藐視國會之嫌。
10.軍備競賽只會加深兩岸敵意:中共國防預算逐年擴增,假使我國亦隨之起舞,似乎只會徒增兩岸之敵意,無益於和平;而且對於國內之台獨勢力,只會加深毀滅性衝突的可能性。
五、結語
  由以上軍購案之評析,可以看出少數政府在國會所面臨之困境。行政院將軍購條例送請立法院審議,期間歷經相當漫長的一段時間始排入國會立法議程,立法過程中總共4次的修改3項軍購經費,最後在國防部及行政院的退讓下,改以追加63億預算的編列方式,在野黨才同意放行勉予排入立法院議程,完成院會一讀後交付委員會審查程序13,然而過去國民黨執政時期,類似這種國防重大軍購案,例如1993年立法院通過的《採購高性能戰機特別預算案》,並不須要先取得法源才能編製預算,但現在政黨輪替後,政治丕變,行政部門編列的特別預算案都必須先制定法律後,再依據法律的授權編製預算案,而且時常必須花費相當多的人力和時間去跟在野黨溝通,而在溝通時,亦必須準備相當多的報告跟說帖,才足以說服在野黨,可見得不同政府型態確實嚴重影響國會對於重大議案之審議。本案之探討結果,大致與前述針對議案在程序委員會遭到刪除或緩列之分析結果契合,可以說行政部門與立法部門分別由不同政黨所控制時,議案審議過程充滿著重重的阻礙,朝野政黨間也時常引發對峙、衝突、僵局無法化解的情形,這樣的研究結論,似乎與美國以Sundquist為首的學派所主張的論點較為接近。
伍、結論與建議
  本文旨在透過立法院議事運作過程,針對審定國會立法議程時統計遭到刪除或暫緩列案而無法進入院會議程的議案數量,並兼論重大軍事採購條例乙案之審議經過,作為探究一致政府與分立政府時期對於國會議事運作有無不同的差異影響存在。茲將根據研究目的進行實證分析所獲致的研究發現,說明如次:
  根據程序委員會蒐集議案的情形統計,本文發現隨著政府型態從一致政府時期演變到分立政府時期,議案遭到刪除或緩列的次數呈現攀升的現象;且各屆出現議案遭到刪除或緩列的平均會議次數,分立政府時期(第4屆第4會期至第6屆第4會期)占82%,一致政府時期(第2屆至第4屆第3會期)僅13%;由此議案遭到阻擋、封殺的比率之明顯差異,足見府會僵局導致立法滯塞之情況,在分立政府型態下較容易發生。詳言之,行政權與立法權同屬一個政黨掌控的一致政府時期,行政與立法因擁有相同的選舉目的與利益,致使國會的多數黨較易配合行政部門提出的政策,行政與立法會透過合作的基礎,共同推動政策合法化,以促使政府績效的展現;反之,行政權與立法權分屬不同政黨掌控的分立政府時期,由於政黨間彼此有競爭,且各自存在著不同的選舉考量,這時掌控國會的在野(多數)黨遂轉變成抵制行政部門的守門員角色,以抑制政府施政的績效表現。
  再就軍購案的質性探討得知,分立政府下的行政權處處受制於立法權,軍購案對於執政黨而言,實為施政的重大政策,然而卻因為掌控立法部門的在野黨,持有不同的政策主張與選舉利益,終致難以取得朝野一致的共識,使得該案迄今仍無法完成立法程序。可見得分立政府下,行政部門的重大政策立法遲延情形相當嚴重。
  關於分立政府運作所造成之府會僵局、政府運作效能減弱等影響,就實施總統制的美國而言,憲法賦予總統覆議權,亦即總統就國會通過之法案倘有不同意見時,可於國會將法案送達總統公布10天內,退回國會覆議之,此時總統可以3分之1的少數來對抗3分之2的國會多數,以防止國會多數濫權的情形發生,這種覆議權的制度設計,原旨即用在行政立法互動不良時所造成的僵局解決之道。反觀我國的政府體制雖然未明確定位在總統制或雙首長制,但總統與立法委員之選舉、乃至地方行政首長與議員,均由選民分別投票決定,因此,無論中央政府或地方政府都有可能發生分立政府的情形;至於分立政府運作所造成之政治影響,由於覆議權的否決,憲法設計為全體立法委員2分之1以上維持原決議,行政院院長即應接受該決議,且總統無權主動解散國會。基此,在當前總統不願釋出由國會多數黨組閣的情形下,在野多數黨勢必強力監督少數政府之施政,如此一來,行政立法的對立關係將會持續下去,導致政府的重要施政理念和重大政策難以落實執行,這就是我國現有政府體制缺乏化解分立政府運作下之行政立法僵局的機制。
  分立政府運作之影響自1990年起,國內學者相繼投身研究,在短短的數年間,也已累積了不錯的研究成果,然而由於國內從事相關研究的學者大多偏重於最後產出結果的比較,較無法顯現出動態、複雜的國會運作面,因此,未來從事這方面的研究者,應儘可能跳脫現有的模式,奠基於前人的研究成果上,另闢更深入的研究途徑,冀能挖掘出更多的現象,以逐步建構完整的分立政府理論。

參考文獻
一、中文部分
吳東欽,2007,〈一致政府與分立政府對國會立法之影響:議程阻絕觀點之分析〉,國立政治大學行政管理研究所碩士論文。
吳重禮,2002,〈美國「分立性政府」運作的爭議:以公共行政與政策為例〉,歐美研究,第32卷,第2期,pp.271-316。
吳重禮、林長志,2002,〈我國2000年總統選舉前後中央府會關係的政治影響:核四議題與府會互動的評析〉,理論與政策,第16卷,第1期,pp.73-95。
吳重禮、陳慧玟譯,2001,David R.Mayhew原著,《分立政府:1946~1990年期間之政黨控制、立法與調查》,台北:五南圖書。
吳重禮、黃紀、張壹智,2003,〈台灣地區「分立政府」與「一致政府」之研究:以1986年至2001年地方府會關係為例〉,人文及社會科學集刊,第15卷,第1期,pp.145-184。
吳重禮、楊樹源,2001,〈台灣地區縣市層級「分立政府」與「一致政府」之比較:以新竹縣市與嘉義縣市為例〉,人文及社會科學集刊,第13卷,第3期,頁pp.251-304。
盛杏湲,2003,〈立法機關與行政機關在立法過程中的影響力:一致政府與分立政府的比較〉,台灣政治學刊,第7卷,第2期,pp.51-105。
陳陸輝、游清鑫,2001,〈民眾眼中的分立政府:政黨的府會互動與首長施政滿意度〉,理論與政策,第15卷,第3期,pp.61-78。
黃秀端,2003,〈少數政府在國會的困境〉,台灣政治學刊,第7卷,第2期,pp.3-49。
黃秀端,2005,〈分立政府、程序委員會、議程設定與議程拒絕〉,行政院國家科學委員會專題研究計畫。
楊婉瑩,2003,〈一致性到分立性政府的政黨合作與衝突-以第四屆立法院為例〉,東吳政治學報,第16期,pp.47-93。
二、英文部分
Fiorina,Morris P,1991,“Divided Government in the States.”In Gary W.Cox and Samuel Kernell(eds.) The Politics of Divided Government.Boulder,CO:Westview Press.pp.179-202.
Fiorina,Morris P,1996,Divided Government.2nd ed.Bostom:Allyn and Bacon.
Jacobson,Gary c.,1990,The Electoral Origins of Divided Government,Boulder,CO:Westview.
Mayhew,David R.2005,Divided We Govern:Party Control,Lawmaking And Investigations,1946~2002, 2nd.New Haven,CT:Yale University Press.
Sundquist,james L.1988,“Needed:A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States.” Political Science Quarterly 103(4),pp.613-635.